Sei nuovi organi istituiti dal governo per la gestione del Pnrr presso la Presidenza del Consiglio e il ministero dell’Economia, la cui durata arriverà in molti casi al 2026; 527 tra obiettivi quantitativi e traguardi qualitativi da raggiungere in 5 anni; 142 progetti e più in generale 190 misure da completare. Forse bastano questi numeri a dare il senso, come dice l’economista Gianfranco Viesti, della «macchina gigantesca, pensata peraltro in pochi mesi alla quale è affidata la realizzazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza».
Governance complessa, figlia delle regole imposte dall’Ue, molto centralizzata e anche per questo di non immediato approccio anche per gli addetti ai lavori. Forse è esagerato parlare di “giungla Pnrr”, anche perché il modello italiano è simile a quello scelto da altri Paesi che a differenza del nostro non soffrono di burocrazia. Ma non è un mistero che con il passare dei mesi l’impostazione di questo sistema stia suscitando più di un dubbio, al di là dell’indiscutibile e motivata fiducia sulle capacità, la leadership e la competenza del premier Mario Draghi.
Regioni e Comuni, di fatto, non beccano ancora palla, le imprese si chiedono ancora quale sia la sede più certa del confronto con il governo, il coordinamento tra Palazzo Chigi e i singoli ministeri non sembra ancora pienamente attivato. Sono nodi tecnici e politici, come si nota, ma gli uni e gli altri restano fondamentali per l’attuazione del Pnrr, specie se si considera, come ha osservato acutamente il presidente dell’Ance, Gabriele Buia, che «la struttura di governance pur garantendo una chiara distinzione di ruoli e funzioni per una gestione efficace dei fondi, appare tuttavia in sovrapposizione con le numerose strutture di governance degli investimenti pubblici create negli ultimi anni.
Per capire di cosa stiamo parlando è utile ricordare cos’ha previsto il governo in materia di governance del Pnrr, almeno per sommi capi. La struttura è piramidale: è l’esecutivo ad assumersi cioè la responsabilità della corretta attuazione del Piano di fronte alla Commissione Ue. Si va dalla Cabina di regia, presieduta dal premier e composta da ministri e sottosegretari alla presidenza del consiglio competenti per le materie affrontate in ciascuna seduta, cui spetta tra l’altro il monitoraggio degli interventi posti in essere; al Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, l’organo di concertazione con le parti sociali, gli enti locali, l’università e la società civile alla cui presidenza è stato chiamato in questi giorni l’ex ministro e presidente del Cnel Tiziano Treu per cercare di superare le criticità finora emerse specie con gli enti locali; dalla Segreteria tecnica presso la presidenza del consiglio, che funge da segreteria della cabina di regia e del Tavolo permanente, all’”Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione”, anch’essa istituita presso Palazzo Chigi che deve individuare gli ostacoli alla corretta attuazione delle riforme e degli investimenti previsti dal Pnrr ed elaborare proposte per superare le disfunzioni rilevate. Ci sono ancora il Servizio centrale per il Pnrr, presso il ministero dell’Economia, che si occupa della gestione del fondo di rotazione del Next generation Eu e dei flussi finanziari che ne derivano e monitora inoltre sia l’attuazione delle riforme sia gli investimenti del Pnrr; e l’Ufficio di audit del Pnrr, sempre presso il Mef, che come ricorda OpenPolis «opera in una posizione di indipendenza funzionale e verifica la qualità e la completezza dei dati di monitoraggio oltre a valorizzare e sviluppare iniziative di trasparenza e partecipazione». Per istituire le strutture di governance presso la presidenza del Consiglio e il Mef c’è bisogno di ben 18 decreti attuativi.
Ad essi si aggiungono poi i nuovi interventi affidati ai singoli ministeri: ognuno deve dotarsi di una struttura di livello dirigenziale generale cui affidare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo degli interventi di sua competenza nel Pnrr. Sono il punto di contatto tra il ministero e il Servizio centrale per il Pnrr: ciascun ministero può individuare queste strutture tra quelle già esistenti o crearne di nuove ma in questo caso dovrà modificare il proprio regolamento organizzativo.
Come detto, la durata prevista per le strutture di governance del Pnrr può superare i limiti temporali dell’attuale legislatura. In svariati casi, infatti, è stabilito che le strutture in questione abbiano durata maggiore del governo in carica, arrivando al completamento del Pnrr, cioè al 2026. Ciò vuol dire che il governo che verrà nel 2023 avrà pochi margini di manovra dovendo completare l’attuazione dei progetti e non potrà nemmeno intervenire sui dirigenti nominati alla guida delle nuove strutture, non rientrando essi nel meccanismo dello spoils system. In caso di cambio di esecutivo, dovrebbero cioè rimanere al loro posto.
Una struttura così articolata non è riuscita finora a dialogare con tutti gli attori chiamati a realizzare, specialmente in ultima istanza, il Pnrr. Parti sociali, Regioni e Comuni – come detto – si sentono marginalizzati anche se i sindaci sembrano più “favoriti” rispetto ai governatori nel dialogo con l’esecutivo. Potrebbe essere, quest’ultimo, l’inizio di una svolta anche politica per il futuro, come dice Viesti. Ma molto dipenderà da come verranno effettivamente spesi i soldi e dal raccordo, oggi quasi inesistente, tra i ministeri e Palazzo Chigi: lo dimostra il fatto che manca ancora il calendario complessivo dei bandi, evitare di rincorrere questo o quel dicastero. E questo vuol dire anche che sull’impatto territoriale del Pnrr c’è ancora molto da lavorare: cosa serve presentare progetti perfetti e subito cantierabili, come si dice oggi, se dalla gigantesca macchina organizzativa del Pnrr continueranno a non arrivare i tecnici necessari per realizzarli?