«Codice antimafia, perché difendo le nuove norme»

Quattro anni sono passati da quando questo lavoro è cominciato con l’incardinamento della proposta di legge di iniziativa popolare 1138 in Commissione Giustizia alla Camera. Poi vennero l’inchiesta della Commissione Antimafia, che produsse una articolata proposta di riforma, e il contributo del Governo a partire dal ddl Orlando dell’agosto del 2014.

Era l’11 Novembre del 2015, quando a larga maggioranza la Camera approvava in prima lettura il testo che poi è arrivato nuovamente alla attenzione dell’Aula della Camera, dopo che il Senato lo ha licenziato con modifiche il 6 di Luglio.

Vediamo allora subito le modifiche più significative apportate al testo, che sono tre:
- l’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati resta sotto la vigilanza del Ministero dell'Interno come è attualmente, mentre noi l’avevamo collocata sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio;
- nell’art. 1 il riferimento agli indiziati di reati contro la PA resta, ma collegato all'art. 416 (associazione semplice);
- agli articoli 25-28 è stata estesa la portata della certificazione prefettizia antimafia con particolare riguardo alla concessione dei terreni agricoli, prevedendo che "l’informazione antimafia sia sempre richiesta nelle ipotesi di concessione di terreni agricoli demaniali che ricadono nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune, a prescindere dal loro valore complessivo, nonché su tutti i terreni agricoli, a qualunque titolo acquisiti, che usufruiscono di fondi europei”. Ho voluto riportare per esteso questa norma in particolare perché è la traduzione in Legge dell'ottima pratica adottata dal Presidente del Parco dei Nebrodi, Giuseppe Antoci, a causa della quale lo stesso ha subito il gravissimo attentato che ricordiamo. 

Le modifiche sono state approfondite e discusse, per tanto le ritengo oltre che ragionevoli, apprezzabili. Come ha ribadito il Ministro Orlando intervenendo personalmente nella discussione svoltasi in Commissione Giustizia qualche settimana fa, il giudizio sulla riforma va elaborato tenendo uno sguardo di insieme su tutti e 38 gli articoli, che complessivamente si fanno carico tanto della esigenza di maggior efficacia nella individuazione e aggressione dei patrimoni illeciti, quanto di quella di maggior tutela per i soggetti coinvolti a vario titolo nella procedura: il proposto, i lavoratori, i terzi in buona fede.

Era chiaro a tutte le forze politiche che dopo 4 anni di lavoro il punto era decidere se licenziare il testo così come ci era arrivato dal Senato, facendolo diventare legge, oppure sprecare questa occasione. In questa prospettiva abbiamo valutato gli emendamenti proposti in Commissione e quelli presentati in Aula: non c'era spazio per emendare ancora e rimandare in Senato. Chi avesse fatto finta di non capirlo si sarebbe assunto una responsabilità gravissima. Per questo come relatore ho chiesto il ritiro di ogni emendamento.

In democrazia c’è un tempo per discutere, e lo abbiamo usato eccome, in ogni sede, ma poi arriva il tempo per decidere.

Noi abbiamo voluto decidere, consapevoli che un testo così complesso è sempre migliorabile, ma anche consapevoli del fatto che una democrazia che discuta per anni e poi non arrivi a decidere tradisce se stessa e apre le porte al dispotismo. Tradimento che in questo caso specifico si sarebbe tradotto nella perdita di credibilità sull’esiziale terreno del contrasto alla criminalità organizzata.

Esistono per altro ragioni molto concrete alla base di questa Legge. All’articolo 34, per esempio, la riforma prevede una importante e delicata delega al Governo sulle misure da definire a sostegno dei lavoratori di imprese sequestrate e giudicate capaci di stare sul mercato. La delega ha bisogno di tempo, pur breve, per essere esercitata, altrimenti andrà in fumo.

Credo che dopo 4 anni di lavoro tutte le forze politiche dovrebbero poter ritenere il testo frutto di una mediazione positiva nella quale riconoscersi, anche chi in prima lettura aveva mosso critiche e aveva votato contrariamente.

Sulla questione della trasparenza nella gestione di tutto il procedimento e segnatamente nell'affidamento degli incarichi agli amministratori giudiziari, le viti sono state strette anche accogliendo varie proposte. Per altro alcune di queste norme vanno specificate tempestivamente esercitando un’altra delega, quella di cui all’articolo 33.

A chi si è preoccupato per una eccessiva attenzione verso le aziende sequestrate, denunciando il rischio di una distorsione della libera concorrenza, dico: non un euro pubblico sarà speso per le aziende finte o incapaci di stare sul mercato senza la spinta mafiosa, saranno liquidate.

A chi si è preoccupato che l’estensione della platea dei soggetti cui possano essere applicate le misure di prevenzione patrimoniali si traduca in una soffocante ingerenza dello Stato nel mercato, dico: al contrario, la riforma non soltanto amplia l’istituto della amministrazione giudiziaria non finalizzata all’ablazione del bene-azienda, ma introduce finalmente l’istituto del controllo giudiziario che, oltre ad evitare l’ablazione, evita anche lo spossessamento in fase di sequestro. Un modo per intervenire chirurgicamente a tutela dell’attività di impresa, almeno fino a quando ve ne siano le condizioni.

A chi, concedendo un po’ troppo alla vis polemica, ha cercato di agitare l’opinione pubblica affermando che con questa riforma basterà un semplice indizio di corruzione per vedersi confiscare l’azienda, la casa e il conto in banca, dico: vi sbagliate e soprattutto inducete all’errore! Il meccanismo della prevenzione patrimoniale considera la pericolosità sociale del soggetto soltanto come “innesco”, come condizione inizialmente necessaria, ma non sufficiente: infatti soltanto l’esito dell'indagine patrimoniale che metta in evidenza l’illecita provenienza del patrimonio ovvero la sua sproporzione rispetto a reddito dichiarato ed attività economica svolta, giustificherà il provvedimento di sequestro. Addirittura possiamo spingerci a dire che la presunta pericolosità sociale del soggetto è una condizione necessaria soltanto inizialmente, prova ne è che il procedimento di confisca continua anche nei confronti del patrimonio imputabile alla persona meno pericolosa che esista in natura: il morto!

La pericolosità sociale del soggetto è condizione necessaria e sufficiente soltanto per l’applicazione delle misure di prevenzione personali e non di quelle patrimoniali: spero che il punto sia chiaro. Ed è per questo motivo che è condivisibile l’inserimento all’art. 4 del reato di cui all’art. 612 bis, cioè lo “stalking”: l’art. 4 fa riferimento alle misure di prevenzione personali disposte dall’autorità giudiziaria, che non di per sé, appunto, si traducono in misure di prevenzione patrimoniale, pur essendo richiamato dall’art. 16. Ben vengano quelle personali per lo “stalker”! Abbiamo un tragico ritardo ancora in parte da colmare in materia.

A chi ha manifestato la seria preoccupazione che l’allargamento della platea dei soggetti a cui possano applicarsi le misure di prevenzione patrimoniale possa esporre la normativa a nuove censure da parte della Corte Costituzionale o della Giustizia europea, dico: comprendo la preoccupazione, ma la riforma si fa carico delle censure del passato, risolvendole. Intanto perché alcune di quelle censure, come quelle contenute nella sentenza De Tommaso, pretendevano una maggiore attenzione al sacrosanto principio della prevedibilità delle condotte che vengono sanzionate, riconoscendo per altro piena legittimità al meccanismo della prevenzione. Sul punto rimando al preciso parere formulato dalla I Commissione. Ma a questa pretesa abbiamo risposto individuando le ulteriori condotte attraverso il richiamo puntuale delle fattispecie di reato corrispondenti, le quali per definizione garantiscono un sufficiente grado di tipizzazione e quindi di prevedibilità. Altre censure invece hanno nel tempo riguardato il meccanismo della procedura di applicazione della prevenzione patrimoniale, ritenuto eccessivamente comprimente le ragioni del proposto e dei terzi di buona fede. Queste censure pretendevano una maggiore attenzione al contraddittorio, alla posizione dei terzi di buona fede, alla certezza dei tempi e alla chiarezza degli esiti della procedura medesima. Ed è esattamente in questa direzione che abbiamo lavorato: la parte più corposa e meno discussa della riforma è proprio quella che interviene sulle competenze giurisdizionali, sui tempi, sulle impugnazioni, sulla tutela dei terzi di buona fede, sul rapporto tra procedura di prevenzione e sequestro di natura penale, sul rapporto tra procedura di prevenzione e di esecuzione fallimentare.

A chi ha espresso perplessità sulla estensione dell’articolo 1 agli indiziati di reati contro la PA quando esista anche l’indizio della associazione per delinquere, come ha fatto autorevolmente il Presidente dell’ANAC Cantone, dico: faccio mia la preoccupazione di un utilizzo abnorme di questa previsione e credo che sarà doveroso monitorare la norma ed intervenire tempestivamente per perfezionarla. Lo dico con la serenità di chi è consapevole che in questi quattro anni sono stati alzati gli scudi contro la corruzione, intanto istituendo la stessa ANAC, ma poi anche aumentando le pene, allungando i termini di prescrizione, prevedendo sconti a chi rompa il patto scellerato collaborando con la giustizia e la confisca penale obbligatoria.

Certo mi conforta sia su questo ultimo punto specifico, sia sul complesso del lavoro che il Parlamento ha svolto fino a qui, il giudizio favorevole del Procuratore nazionale Antimafia e Antiterrorismo, Franco Roberti e il fatto che il 13 settembre il CSM, normalmente critico nei confronti del Legislatore, abbia approvato una delibera che dedica alla riforma del Codice decine di pagine di analisi e conclude con un inequivocabile invito ad approvarla così com’è, riconoscendo che il testo scioglie diversi nodi da anni lamentati dagli operatori del settore. Non un cenno nelle oltre 40 pagine all’articolo 1. E, come ha fatto notare il Ministro Orlando in Commissione Giustizia, non certo per una forma di amnesia o di cortesia istituzionale.

Infatti c’è un punto sul quale il CSM mantiene un dissenso e non voglio eluderlo: i beni confiscati secondo la nostra riforma, su questo coincidente tra Camera e Senato, passano nella gestione della Agenzia dopo la confisca di secondo grado, mentre il CSM avrebbe preferito una secca anticipazione, funzionale a sollevare la magistratura da una incombenza ritenuta per alcuni aspetti eccessiva. Intanto voglio chiarire che i motivi di questo dissenso li trovo legittimi, considerato il carico di lavoro delle sedi giudiziarie e aggiungo che abbiamo inteso farcene carico, esplicitando che l’Agenzia debba avere un ruolo di supporto dell’Autorità Giudiziaria fin dal sequestro, estendendo a tal fine il ventaglio degli strumenti per realizzare gestioni provvisorie dei beni fin dal sequestro medesimo. Ma voglio anche rivendicare la ragione politica di questa scelta. La storia di un bene confiscato comincia generalmente dalla così detta “proposta” e finisce con il suo riutilizzo pubblico, passando per sequestro, confisca di primo grado, confisca di secondo grado, confisca definitiva, destinazione, assegnazione, controllo dell’utilizzo. Le maggiori criticità che abbiamo evidenziato nel nostro lavoro di inchiesta, si sono concentrate soprattutto nelle fasi di destinazione/assegnazione e controllo dell’utilizzo. Quante volte, purtroppo, ci siamo lamentati del numero eccessivo di beni confiscati ormai definitivamente e non assegnati, che restano per anni in stato di abbandono, spesso vandalizzati o occupati abusivamente. Quante volte, purtroppo, ci siamo lamentati di beni concessi in utilizzo a soggetti istituzionali o sociali che si scoprono poi lasciati andare alla malora. Ecco, abbiamo voluto con la nostra scelta ribadire che l’Agenzia nasce prima di tutto per gestire queste fasi della storia di un bene: destinazione/assegnazione e controllo. L’idea di una Agenzia Nazionale infatti comincia a manifestarsi proprio quando si impone nella opinione pubblica il valore del riutilizzo sociale dei patrimoni illeciti confiscati: “La mafia restituisce il maltolto” era lo slogan con il quale Libera raccoglieva nel 1995 oltre un milione di firme per quella che sarebbe diventata la legge 109 del ’96. Sull’onda di questa consapevolezza civica, maturerà il bisogno di un soggetto istituzionale, deputato a gestire il patrimonio confiscato, inverando la promessa della 109: la ricchezza sottratta al crimine diventa risorsa per la collettività. L’Agenzia, fondata nel 2010, è il frutto di questo bisogno e deve poter svolgere fino in fondo questo mandato. Tutto ciò posto, abbiamo finalmente provveduto a potenziare anche l’organico della Agenzia e le risorse economiche a disposizione del direttore, che in futuro, a riforma approvata, potrà anche non essere più un prefetto.

Per intanto però fatemi ringraziare i Prefetti con i quali ho avuto modo di collaborare in questi anni, che hanno dato e danno un importante contributo anche alla elaborazione parlamentare nel loro ruolo di direttori della Agenzia: Umberto Postiglione, che ha terminato l’incarico nella scorsa primavera, e Ennio Sodano, che lo ha sostituito. In conclusione, vorrei approfondire una questione che ha segnato il dibattito attorno a questa riforma.

Sarà vero che il sistema della prevenzione patrimoniale si giustifica se e soltanto se rimane formalmente agganciato alla fattispecie del 416 bis? Detto altrimenti: il sistema di prevenzione patrimoniale, si giustifica soltanto se ancorato alla eccezionalità del così detto “doppio binario”, a sua volta legato alla emergenza mafiosa, come tale specifica, non estensibile e fatalmente transitoria? Per tanto mollando questo aggancio formale si snaturerebbe il sistema, sottoponendolo anche alle censure della giurisprudenza costituzionale italiana ed europea?

Io non credo.

La prova sta nella storia stessa di questo strumento. E’ vero che per Pio La Torre e per coloro che lo coadiuvarono nella elaborazione della legge che vedrà la luce soltanto dopo l’assassinio suo e del generale Dalla Chiesa, reato di associazione mafiosa e confisca di prevenzione dei patrimoni illeciti nella disponibilità della medesima organizzazione furono due facce della stessa medaglia.

È quella la legge, la 646 del 1982, che “inventa” il 416 bis ed è quella la Legge che introduce la confisca di prevenzione fondata sull’indizio di appartenenza alla mafia e la provenienza illecita del patrimonio nella disponibilità del medesimo indiziato. Ma è altrettanto vero che in tre distinti interventi legislativi, il primo dei quali risalente alla maledetta estate del ’92, i presupposti di applicazione della confisca di prevenzione si allargarono progressivamente, ma coerentemente, arrivando a comprendere da un lato il meccanismo della così detta confisca allargata ex 12 sexties, e dall’altro tutte le fattispecie di reato considerate dall’art. 51 com. 3 bis del CPP.

Non si è sfasciato niente, perché sono state evoluzioni coerenti a due principi. Primo: le organizzazioni di stampo mafioso mutano le proprie strategie di accumulazione e quindi è fondamentale aggiornare il catalogo di quelle condotte “spia” che possono essere considerate rivelatrici di un movimento mafioso.

Secondo, che mi sta particolarmente a cuore, è che mafiosi si può anche diventare col tempo, ammesso di averne la volontà e la possibilità. Non dobbiamo pensare alle organizzazioni mafiose soltanto come ad organizzazioni “date”, cosa nostra, ‘ndrangheta, camorra, sacra corona unita, che al più cambiano strategie di accumulazione, perché questa è soltanto una parte del problema. Dobbiamo pensare che “mafioso” è un particolare modo di organizzare il crimine, quello che si avvale della forza di intimidazione del vincolo associativo, capace di generare omertà e assoggettamento e che questo modo mafioso di fare crimine, essendo molto efficace, può essere imparato ed applicato da associazioni criminali che inizialmente nulla hanno a che fare con le organizzazioni mafiose storicamente date, né con il metodo medesimo.

Soprattutto per questo secondo principio del ragionamento sono convinto che abbiamo fatto bene ad estendere l’applicabilità agli indiziati di reati contro la PA, con l’aggiunta del 416.

Non tanto quindi perché le mafie, come ormai siamo soliti dire, sparano di meno e corrompono di più: se fosse soltanto questo il punto, probabilmente avremmo potuto intervenire in maniera più limitata sul testo vigente. Ma perché chi oggi corrompe in maniera sistemica si sta seriamente candidando ad organizzare un potere criminale che, se lasciato evolvere, potrà trasformarsi in una vera e propria nuova mafia. Credo che stiamo assistendo a forme sofisticate di nuova accumulazione proto-mafiosa, fondate sull’illecito dirottamento della volontà pubblica a beneficio di interessi particolari. Credo che queste nuove organizzazioni criminali costruiscano il proprio potere soprattutto sulla captazione da remoto di informazioni sensibili, funzionali alla pianificazione di un capillare e pericolosissimo sistema estorsivo, al quale con ogni probabilità fa e farà seguito un significativo cedimento dei soggetti ricattati, che produrrà come conseguenza il moltiplicarsi di comportamenti di connivenza e indebita convenienza, di natura appunto corruttiva.

Resta con tutto ciò vera la lezione di Pio La Torre: la mafia è questione di classi dirigenti. Soltanto che la classe dirigente che aveva negli occhi Pio La Torre ancorava il suo potere alla terra e al calcestruzzo, la nuova frontiera dell’organizzazione del potere mafioso è e sarà ancorata alle banche dati.

Per questo vicende come il disastro provocato dal virus “Wannacry”, l’inchiesta “Occhionero”, l’inchiesta sulla così detta “P4”, i Panama Papers, fino ai più recenti attacchi hacker alla banca dati del Ministero degli Esteri sono vicende assai sintomatiche. Per questo abbiamo ancora molto da studiare e da capire di quel fenomeno criminale, eversivo, sostanzialmente impunito e a lungo irrisolto attraverso mille rivoli carsici, che è stato la P2. Per questo non può essere disgiunto il tema che ci occupa da quello della riforma della così detta Legge Anselmi.

La democrazia vive soltanto attraverso un costante, paziente e tenace lavoro di bonifica delle sue infrastrutture portanti: la politica e l’economia. Come un sistema vascolare che se non manutenuto si riempie di colesterolo fino a collassare, così queste infrastrutture rischiano di venire ingombrate dal colesterolo di mafia e corruzione. Ecco, con questa riforma noi rendiamo più forti gli strumenti con i quali bonificare le nostre infrastrutture portanti e far vivere più a lungo e meglio la Repubblica italiana.

*Relatore del Codice Antimafia